Le choix des mots est crucial. En mentionnant dans la résolution 1973, votée jeudi 17 mars, «sa responsabilité de protéger les civils libyens», le Conseil de sécurité a fait référence à l’un des concepts les plus controversés du droit international: l’obligation morale d’intervenir contre un Etat qui commet des crimes contre son peuple.

«LE CONSEIL DE SÉCURITÉ A L’OBLIGATION MORALE D’AGIR CONTRE LES CRIMES CONTRE L’HUMANITÉ.» L’ex-secrétaire général de l’ONU Kofi Annan, en 2000

Une notion pas nouvelle, mais très polémique. Elle a été théorisée au XVIIe siècle par le juriste néerlandais Hugo Grotius, puis reprise au XIXe siècle par les Européens pour «sauver» les chrétiens de Turquie. Elle est véritablement née en France après la guerre du Biafra (1967-1970), qui avait provoqué une grave famine sous les yeux de la communauté internationale, impuissante.

Le «droit d’ingérence» est évoqué pour la première fois en 1988 lors d’une conférence du professeur de droit Mario Bettati et du futur ministre des Affaires étrangères Bernard Kouchner, alors médecin.

Deux résolutions sur «l’assistance humanitaire aux victimes de catastrophes naturelles et de situations d’urgence» et la création de «corridors humanitaires» votées en 1988 et en 1990 par l’ONU renforcent d’abord la nouvelle doctrine.

Celle-ci «s’appuie sur le chapitre VII de la charte des Nations Unies, qui donne au Conseil de sécurité la compétence de maintenir ou de rétablir la paix et la sécurité internationales», explique Andreas Ziegler, professeur au Centre de droit comparé, européen et international de l’Université de Lausanne.

On reconnaît à la communauté internationale le droit de surseoir au sacro-saint principe de la souveraineté nationale – lui aussi inscrit dans la charte – si un Etat commet des violations massives des droits de l’homme contre ses citoyens et menace ainsi la paix.

La première mise en œuvre du concept intervient en 1991, avec l’imposition d’une zone d’exclusion aérienne au nord de l’Irak pour empêcher les exactions de Saddam Hussein contre les Kurdes.

Les opérations se succèdent: en Somalie en 1992, au Rwanda en 1994, en Bosnie-Herzégovine en 1994-95, au Liberia et au Sierra Leone en 1997, au Timor oriental en 1999.

Progressivement, le droit d’ingérence devient un devoir d’ingérence. Mais le génocide des Tutsis en 1994 et le massacre de Srebrenica en 1995 font poindre des doutes sur les difficultés à appliquer et généraliser de telles interventions.

La doctrine est définitivement discréditée en 1999, lorsque la communauté internationale intervient au Kosovo sous l’égide de l’OTAN, sans avoir obtenu l’aval du Conseil de sécurité.

Front Nord-Sud. «Cela a déclenché un grand débat au sein de l’ONU sur l’opposition entre souveraineté étatique et nécessité d’assurer le respect des droits de l’homme», se souvient Nicolas Michel, ex-secrétaire général adjoint des Nations Unies et professeur de droit international à l’Institut des hautes études internationales et du développement de Genève (HEID).

Les fronts suivent un axe Nord-Sud. «Les occidentaux parlaient d’une intervention légitime, alors que les non-alignés évoquaient un acte d’agression colonialiste», rappelle Andrea Bianchi, professeur de droit international à HEID.

Le secrétaire général Kofi Annan, meurtri par l’incapacité de son organisation à prévenir le génocide rwandais, entreprend de redéfinir l’ingérence humanitaire. En 2000, lors du sommet du millénaire, il évoque «une exigence morale faite au Conseil de sécurité d’agir au nom de la communauté internationale contre les crimes contre l’humanité».

Le Gouvernement canadien réagit en créant une Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des Etats (CIISE), présidée par l’Algérien Mohamed Sahnoun et l’Australien Gareth Evans. Le Suisse Cornelio Sommaruga en fait partie. «Elle a publié un rapport en décembre 2001 qui a permis de forger une nouvelle notion, celle de la responsabilité de protéger», dit Nicolas Michel.

Contrairement à l’ingérence humanitaire, cette dernière attribue aux Etats la responsabilité première de protéger leur population. «La communauté internationale n’intervient que de façon subsidiaire, si ces derniers se soustraient à leurs obligations», précise l’expert. 

Cette notion s’appuie explicitement sur le Conseil de sécurité – qui doit donner son aval à toute intervention – et sur le chapitre VII de la charte de l’ONU, excluant de fait les opérations comme celles au Kosovo en 1999… ou en Irak en 2003.

Enfin, elle définit précisément les cas où une ingérence est justifiée (génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre, nettoyage ethnique) et fournit une vaste gamme d’outils pour la mettre en œuvre, allant des mesures préventives au gel des avoirs, en passant par l’embargo sur les armes. «La réaction armée devient la portion congrue d’un ensemble plus large», note Nicolas Michel.

Baptême du feu. Le nouveau concept, surnommé R2P, est formalisé dans une résolution adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU en 2005. Malgré quelques occasions (Darfour, Sri Lanka), elle n’a jamais été mise en œuvre. La résolution 1973 sera son baptême du feu. Pour l’adopter, il a fallu prouver que toutes les conditions étaient réunies.

«Le grand nombre de personnes réfugiées dans les pays voisins et les violences exercées par le régime représentent une menace pour la paix au sens du chapitre VII de la charte de l’ONU et le gouvernement a commis des violations massives des droits de l’homme contre un large groupe de personnes assimilables à des crimes contre l’humanité», détaille Andreas Ziegler.

L’appui de la Ligue arabe, de l’Union africaine et de plusieurs pays arabes comme le Liban, le Qatar ou l’Arabie saoudite a également été décisif. «Il était important que des Etats non occidentaux soutiennent l’intervention», juge Nicolas Michel.

Une première résolution (1970) adoptée le 26 février faisait déjà référence à la R2P pour imposer au régime libyen un embargo sur les armes, un gel des avoirs, des restrictions de voyage et la saisie de la Cour pénale internationale, mais elle excluait tout recours à la force.

Il a fallu attendre le 17 mars pour qu’une seconde résolution (1973) autorise une intervention armée, justifiée par «une violation grave et systématique des droits de l’homme» – ce qui correspond à des crimes de guerre, selon Nicolas Michel – et par des «crimes contre l’humanité».

Des questions demeurent. Quels moyens engager sur le terrain? Qui doit les fournir? La résolution 1973 prévoit l’introduction d’une zone d’exclusion aérienne, qui peut être imposée «par tous les moyens nécessaires», mais exclut l’intervention d’une force d’occupation étrangère.

«Cela signifie qu’on autorise les frappes aériennes, mais qu’on ne peut pas envoyer de troupes sur sol libyen», décode Nicolas Michel. Une interprétation partagée par les Occidentaux, qui ont pilonné la Libye dès le samedi 19 mars.

En revanche, le chef de la Ligue arabe Amr Moussa a estimé dimanche que les frappes «s’écartent du but qui est d’imposer une zone d’exclusion aérienne» et non «le bombardement d’autres civils».

Agendas cachés. David Sylvan, professeur de science politique à l’institut HEID, juge qu’on ne réfléchit pas assez à l’après: «Les gens imaginent qu’une intervention humanitaire sera rapide et sans douleur. Mais cela débouche souvent sur une longue guerre d’occupation, avec de nombreux morts à la clef. On risque alors de voir les proches du régime renversé se retourner contre le nouveau gouvernement au moyen d’opérations de guérilla, comme en Irak ou en Afghanistan.»

Les motivations derrière ce type d’intervention font débat. «Le Conseil de sécurité est un organe politique. Il peut très bien décider d’intervenir aujourd’hui en Libye et pas demain au Bahreïn, relève Andrea Bianchi. Il ne s’en prendra jamais à l’un de ses membres permanents, comme la Russie ou la Chine, dotés du droit de veto.»

Cette mise en œuvre sélective ménagerait les Etats forts qu’on n’ose pas attaquer, ferait la part belle aux agendas cachés (notamment pétroliers) et épargnerait les régimes qui commettent leurs exactions loin du regard des médias.

Le concept est certes imparfait, mais il peut servir à protéger les civils contre le régime de Kadhafi, répondent les défenseurs de l’opération libyenne. «Ne vaut-il pas mieux intervenir là où on le peut, plutôt que d’attendre qu’une conception universellement acceptée de la mise en œuvre de la responsabilité de protéger émerge?» interroge Nicolas Michel.

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