L'Hebdo; 2005-12-08

On peut privatiser Swisscom, ou pas. D'après l'expérience européenne, la garantie du service public passe davantage par une bonne autorité de surveillance. Par Pierre Nebel.

Le Conseil fédéral n'aura pas la tâche facile. Après avoir annoncé son intention de privatiser Swisscom, les sondages d'opinion montrent qu'une majorité de la population ne partage pas son avis. A croire la Coopzeitung, à peine 32% des Suisses accepteraient de laisser l'ex-monopole partir en mains privées. Même au Parlement, une alliance de la gauche et du PDC a toutes les chances de faire capoter la grande oeuvre souhaitée par Hans-Rudolf Merz et Christoph Blocher. S'agit-il d'un problème? Pas vraiment. En fait, quelle que soit l'issue de la grande bataille qui s'annonce, il y a fort à parier qu'elle ne changera pas grand-chose à la situation du pays.

Le marché des télécoms européennes fournit un magnifique terrain d'observation des effets de la privatisation des ex-monopoles publics. A part Swissom, Telenor (Norvège) ou Belgacom (Belgique), l'ensemble des opérateurs du Continent n'est presque majoritairement plus en mains étatiques. Et pourtant, il serait difficile de faire une différence entre la qualité du service, le succès économique ou la rentabilité des entreprises du premier et du deuxième groupe. La force qui a bouleversé le marché des télécoms ces dernières années n'a pas été la privatisation du secteur, mais l'ouverture du marché à la concurrence. En d'autres termes, la libéralisation.

L'éclairant exemple danois Que l'on soit Swisscom, entreprise d'Etat ou TDC, opérateur danois à 100% en mains privées, la situation est aujourd'hui très semblable. Tous deux contrôlent toujours environ 60% du marché de la téléphonie fixe, tous deux ont investi massivement dans l'amélioration de leur réseau ces dernières années, et tous deux sont soumis à la concurrence d'une nuée de compétiteurs piaffant d'agressivité. Privatiser est-il vraiment important pour Swisscom? «Non. Catégoriquement non», répond Matthias Finger, professeur de management des industries de réseau à l'EPFL et spécialiste des autorités de surveillance dans les télécoms. L'important, souligne-t-il, est d'avoir un organe de surveillance, une législation qui oblige les opérateurs à fournir un service universel de qualité, qu'ils soient détenus par des privés ou pas.

L'exemple de TDC au Danemark est assez éclairant. La taille de son marché est relativement semblable à celui de la Suisse, mais à la différence de Swisscom, l'ex-monopole Tele Danemark a été totalement privatisé dès 1998 et racheté dernièrement par un consortium d'investisseurs anglo-saxons. Abandonné par l'Etat, TDC a par contre été particulièrement bien encadré par un organe de régulation dont le slogan est Les meilleurs services au meilleur prix. Le régulateur danois exige par exemple de TDC des réductions de prix, dès qu'une comparaison internationale montre que des pays semblables proposent des services meilleur marché. La qualité est également sévèrement contrôlée, à tel point que, dans un comparatif réalisé en 2003 par le professeur Matthias Finger, TDC s'est mieux classée que Swisscom.

Les restructurations et les réductions de personnel qu'a réalisées TDC ne sont pas non plus à mettre sur le dos de la privatisation. Swisscom a elle-même réduit son personnel de 30% depuis 1997, supprimant 7000 postes de travail dans l'intervalle. Même sur le plan technologique, la privatisation n'a pas été un obstacle aux investissements. Rien qu'en 2001, TDC a investi jusqu'à 1,5 milliard de dollars dans ses infrastructures. L'opérateur danois a aussi été plus rapide que Swisscom pour introduire ses services de téléphonie et de télévision par l'internet. En 2004, le taux de pénétration de connexion à haut débit était également supérieur au Danemark qu'en Suisse.

Et le contre-exemple britannique Si TDC a bien réussi, il serait par contre erroné de penser que la privatisation est forcément la garantie de la réussite d'une entreprise. Comme le montre l'exemple des Etats-Unis qui ont été les premiers à faire sortir l'Etat du secteur des télécoms, une libéralisation associée à une régulation trop souple peut conduire à une baisse de la qualité des services dans certaines régions (lire encadré). De la même manière, une privatisation n'immunise pas une entreprise contre les erreurs de management. C'est, par exemple, le cas de British Telecom (BT) qui a été la première entreprise de télécommunication d'Europe à être privatisée en 1984.

Après avoir connu des heures de gloire vers la fin des années 90, BT est aujourd'hui mal en point. En novembre 2001, la société au bord de la faillite a dû céder sa filiale de téléphonie mobile O2 à Telefonica. Cette vente des «bijoux de famille» a fortement affaibli l'ancienne société d'Etat qui se concentre à présent sur la téléphonie fixe. Mais BT a du mal à convaincre face à son concurrent Vodafone.

Les problèmes de BT au début des années 2000 ne sont pourtant pas l'apanage d'une société privée. France Telecom, à l'époque encore en mains étatiques, a connu exactement les mêmes heures de gloire (avec la bulle spéculative boursière) et les mêmes difficultés. En 2002, l'Etat français a même dû offrir un crédit de 9 milliards d'euros à son entreprise, préparant psychologiquement la voie à la privatisation de 2004.

Dans le grand débat qui se prépare en Suisse sur le retrait étatique du capital de Swisscom, les exemples des réussites ou des échecs des compagnies européennes privatisées ne seront pas d'une grande aide. Comme le résume Serge Zancanella, analyste chez Bordier & Cie, «tant que l'Etat ne s'immisce pas dans la gestion opérationnelle d'une entreprise de télécommunication, sa présence ne pose pas de problème». Les arguments économiques seront donc moins utiles pour décider de l'enjeu que les convictions idéologiques de chacun.

Comme la conception du rôle de l'Etat. Quand Georges Theiler, conseiller national radical, dit avec conviction «qu'une Swisscom étatique avec des participations à l'étranger est une contradiction en soi», il justifie davantage son opinion par son idéologie libérale que par une démonstration économique. Idem pour la présidente du groupe socialiste Hildegard Fässler qui dénonce, de son côté, le «bradage» de Swisscom à l'étranger. A côté de ces convictions, la réduction de la dette de la Confédération, ou la minimisation du risque que constituerait la vente de Swisscom, ne devrait pas jouer un rôle aussi important.

Dans ce débat, l'un des principaux enseignements à tirer des pays européens risque en revanche d'être oublié: une autorité de régulation est le meilleur instrument pour garantir un service universel et un niveau de qualité supérieur du réseau de communication. «Cette constatation vaut aussi bien pour un opérateur privatisé que public», estime Matthias Finger qui soulignait dans un rapport rédigé en 2003 que la Suisse ne disposait pas d'une autorité de surveillance (la Comcom) très active en comparaison avec celles des pays européens.

Le Conseil fédéral devra donc expliciter ce qu'il définit par service universel devant être fourni par le principal opérateur du pays. S'il y incluait par exemple l'accès à l'internet à haut débit pour tous les ménages du pays, les conséquences pour les consommateurs seraient paradoxalement beaucoup plus importantes qu'une privatisation, ou non, de Swisscom. | Lire également en page 56

L'ex-monopole Tele Danemark a été totalement privatisé en 1998. Mais un organe de régulation pose des exigences de prix et de qualité. Là, ça marche!

Marché des télécoms L'Europe fournit à la Suisse un magnifique terrain d'observation des effets de la privatisation des ex-monopoles.

Danemark La privatisation réussie de TDC en 1998 pourrait servir d'exemple à Swisscom.

pour

Idéologie libérale L'Etat n'a pas à assumer une tâche que l'économie privée peut aussi fournir. Et encore moins si l'opérateur est actif à l'étranger.

Réduire la dette publique La vente de la part de la Confédération dans Swisscom (17 milliards) permettrait de réduire la dette publique.

Réduction des risques pour l'Etat L'Etat ne doit pas attendre que la valeur de Swisscom baisse pour vendre. Ou alors il prendrait un risque financier trop élevé.

Besoin de financement de Swisscom Argument non valable en Suisse. Contrairement à France Telecom en 2002, le statut étatique de Swisscom ne l'empêche pas de lever des fonds.

contre

Patriotisme Attachement émotionnel à l'entreprise. Refus de la voir vendue à l'étranger.

Sauvegarde de l'emploi Un opérateur public garantit davantage d'emplois. Swisscom n'a cependant pas hésité à supprimer environ 7000 postes depuis 1997.

Service public Une entreprise privatisée pourrait moins se préoccuper de l'infrastructure téléphonique qu'une Swisscom étatique. Les compagnies européennes ont cependant montré que le service public pouvait être garanti avec des entreprises privées, grâce à un organe de régulation efficace.

Les Etats-Unis sont les premiers à avoir massivement déréglementé le marché des télécoms. Paradoxalement, vingt-cinq ans plus tard, le résultat n'est pas brillant.

Aux Etats-Unis, le paradoxe saute aux yeux: l'eldorado du high-tech n'est plus à la hauteur de sa réputation. En téléphonie mobile, l'Amérique apparaît même en retard sur l'Europe et l'Asie (pourcentage d'abonnés, nombre de SMS, etc.). Des zones entières du territoire ressembleraient à certains pays en développement si elles n'étaient reliées par un réseau fixe, survivance toujours efficace d'un âge révolu. Comment en est-on arrivé là?

En 1982, le géant AT&T, en situation chronique de monopole depuis 1934, est définitivement démantelé par la justice américaine. Depuis lors, les nouveaux cycles de développement du marché des télécoms s'accompagnent d'engagements toujours plus élevés dans les réseaux. Dans les années 90, les financiers répondent à toutes les demandes des opérateurs. Des légions de nouveaux venus s'endettent pour construire de vastes réseaux fondés sur des technologies disparates et les géants (AT&T, WorldCom, Sprint) suivent le mouvement. De hauts responsables aux allures d'hommes providentiels ne craignent pas d'endetter massivement leurs entreprises.

En 1996, l'euphorie générale est encouragée par la loi sur les télécommunications qui renforce la libéralisation. Un an plus tard, l'accord multilatéral à l'OMC installe cette vision à l'échelle globale, tandis que la téléphonie mobile et l'internet prennent leur essor. Aux Etats-Unis, les dépenses d'équipement des opérateurs locaux doublent et s'élèvent à 100 milliards de dollars par an entre 1996 et 2000. Sous l'effet conjugué des progrès technologiques et des investissements, souvent redondants, la capacité des réseaux internationaux est infiniment supérieure à la demande. En 2001-2002, c'est le krach. Eclatent alors au grand jour les délits d'initiés et les fraudes comptables, à l'instar de WorldCom qui s'est inventé 9 milliards de dollars de faux bénéfices, attestant de l'opacité d'un système par définition incontrôlable. Facteur aggravant, les stratégies de certains opérateurs se sont orientées parfois vers des technologies (UMTS, CDMA) inadéquates et ruineuses.

Le développement anarchique d'un marché sursaturé a eu des répercussions sur les services eux-mêmes. La baisse des tarifs longue distance a bénéficié aux entreprises, mais les appels locaux restent chers pour l'usager, sur lequel se répercutent les coûts publicitaires et la nécessité pour chaque entreprise de créer à chaque fois ses propres structures administratives (gestion, vente, etc.).

La qualité a baissé elle aussi. En 2002, 60% des abonnés se sont plaints au moins une fois au service clientèle, selon le New York Times. En 2003, 11% ont constaté des irrégularités graves dans leur facture, selon Consumer Reports. La même année, 20% des usagers ont vu plus d'une communication sur dix s'interrompre du fait de réseaux saturés. Techniquement, cette surcharge serait due au sous-investissement, notamment dans le domaine de générateurs de secours. Mais aucun opérateur ne songe aujourd'hui à y remédier sans craindre la faillite.

La concurrence exacerbée a accouché de ce paradoxe: une surcapacité au niveau global et un sous-investissement chronique au niveau local. Le secteur étant déréglementé, l'Etat ne peut plus intervenir. Et quinze ans après l'apparition du marché du sans-fil, la Federal Communication Commission n'a toujours pas introduit un niveau minimal de qualité du service. |

Michel Beuret

états-Unis Conséquence d'une piètre déréglementation: aucun niveau minimal de qualité.