Raté. Créée le 1er janvier, l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA), et son président, Eugen Haltiner, rêvaient de premiers pas discrets. A l’image de ce qu’avait été l’un de ses ancêtres, la Commission fédérale des banques (CFB). Une Commission fondue au début de 2009, avec l’Office fédéral des assurances privées (OFAP) et l’Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d’argent, au profit de cette nouvelle entité qu’est la FINMA. Ainsi, jurait le Conseil fédéral, la place financière helvétique aurait un «supergendarme» au -dessus de tout soupçon. Las, depuis une semaine, beaucoup se tâtent: le «supergendarme» n’a-t-il pas été survendu? N’a-t-on pas à ce poste un gendarme de Saint-Tropez qui fait un peu décoration?
Retour en arrière, en 1997. Credit Suisse fusionne alors avec l’assureur Winterthur, la «bancassurance» devient le modèle de référence. Quelques mois plus tard, c’est le mariage de SBS et UBS. Bref, l’épicentre de la place financière helvétique se restructure. Avec comme conséquence de pousser le Conseil fédéral à réformer la surveillance de tout ce monde-là. D’autant qu’à l’étranger, pareil mouvement se fait jour et que des places financières d’importance disposent de cette surveillance dite intégrée des marchés, à l’instar de Londres. Concurrence oblige, la Suisse doit faire de même, et voilà l’origine de la FINMA.

Petit braquet. Il aura donc fallu près de dix ans de travaux pour parvenir à cette surveillance, acceptée par les Chambres fédérales en juin 2007. «Dix ans de travaux durant lesquels le grand mot d’ordre était place à l’autoréglementation, les banques savent ce qu’elles font, faites du light. Ce fut le cas», soupire Philippe Gugler, professeur d’économie à l’Université de Fribourg et membre de la Commission Zimmerli, celle-là même qui a fourni trois rapports au Conseil fédéral pour ébaucher l’armature légale de la FINMA.
Si cet universitaire ne conteste pas l’utilité d’une surveillance intégrée, il regrette que le gouvernement comme le Parlement soient restés «réservés» sur un contrôle étendu des banques. «Quant à des secteurs tels les gestionnaires de fortunes indépendants ou les caisses de pensions, ils ne sont pas assujettis à la FINMA.»
Mais alors, aurait-on ficelé une agence de seconde zone pour une place financière qui joue en première ligue? Là encore, Philippe Gugler n’est pas loin de le croire, surtout si l’on regarde ce qui se fait ailleurs. Et comme l’écrit le Conseil fédéral dans son message aux Chambres fédérales sur la FINMA en février 2006, l’unique place financière qui présente pareil éclatement de la surveillance des marchés est... les Etats-Unis. On sait, depuis, les limites du modèle.

Des anciens au front. Un autre membre de la Commission Zimmerli, qui requiert l’anonymat, se montre moins sévère avec le résultat de ses travaux. Certes, la Suisse a pris deux ans de retard par rapport à d’autres pays, comme l’Allemagne. En revanche, le même regrette que le Conseil fédéral «ait créé la principale faiblesse du système».
En effet, deux approches s’affrontaient. Une majorité voulait faire de la FINMA un «vrai» Office fédéral, tel l’OFAP. De son côté, la minorité voulait reprendre le modèle d’une Commission fédérale des banques dont le directoire comptait des personnes ayant eu une carrière dans la banque. Or, se rappelle notre homme, alors aux premières loges, «la deuxième approche a passé l’épaule à force d’interventions répétées des membres de la CFB vers le Conseil fédéral».
Quitte à sacrifier l’indépendance du conseil d’administration de la FINMA? «Pour être méchant, disons que l’on ne peut pas avoir à la FINMA compétence et indépendance», poursuit ce juriste. Une mesure, pourtant simple, aurait pu éviter que le soupçon d’un manque d’indépendance de la FINMA ne fuse, comme aujourd’hui dans la polémique sur les bonus d’UBS. Le conseil d’administration de la FINMA aurait dû être cantonné à la stratégie et ne pas avoir de pouvoir décisionnel, réservé à la seule direction de la FINMA. Or, «le Conseil fédéral a aussi suivi ici l’ancienne conception de la CFB», ajoute-t-il.
Et si cette conception de la surveillance des marchés financiers a passé dans l’esprit de la loi, les anciens de la CFB trustent aussi les sièges du conseil d’administration de la FINMA. Six sur neuf dont la présidence, avec Eugen Haltiner, et la vice-présidence, avec Daniel Zuberbühler, respectivement ex-président et directeur de la CFB.

Mimétisme. Vice-directeur de la Commission de la concurrence de 1997 à 2002, Philippe Gugler suggère un autre écueil: «La FINMA et les milieux financiers vivent en symbiose, dans le même aquarium.» Un constat ressenti et vécu par un ex-collaborateur à la CFB, entré depuis au service d’une grande banque. 
Ainsi, près de deux tiers des membres du conseil d’administration de la FINMA, mais aussi de sa direction ont officié – et même, pour l’un d’entre eux qui conserve un mandat d’administrateur – dans 12 firmes assujetties à la FINMA (dont UBS, Credit Suisse, Zurich Financial Services, AXA Winterthur, Baloise, Swiss Life, Banque Pictet, Swiss Re, Espirito Santo).
Le mimétisme entre la FINMA et les milieux qu’elle surveille va jusqu’au point où, depuis le 1er janvier, les collaborateurs de la FINMA ont aussi droit à des bonus, pour un montant total de 10% de la masse salariale. Une part variable de 20% est ainsi prévue pour les hauts salaires, 15% pour le reste du personnel. Le Conseil fédéral a approuvé cette première pour l’administration fédérale à la fin de l’été dernier. Une idée défendue âprement par Eugen Haltiner, cet ex-banquier nommé en été 2006 à la tête de la CFB par le Conseil fédéral sur proposition d’une vieille connaissance et grand argentier, le radical Hans-Rudolf Merz.

Trente ans. Placer comme gendarme des banques, un des artisans de la fusion SBS-UBS et directeur du Business Banking du géant bancaire, peut étonner. Il faut pourtant se souvenir qu’en 2006, UBS et son chef, Marcel Ospel – qui fut un soutien de Hans-Rudolf Merz lors de son accession au Conseil fédéral – étaient au zénith. Au point d’imposer le candidat Haltiner dans les milieux bancaires, malgré les réticences de banquiers cantonaux et privés. Quant à Hans-Rudolf Merz, l’idée de voir arriver Eugen Haltiner aux commandes de la CFB, qui plus est pour la mise sur pied de la FINMA, lui était au fond assez réjouissante. Et pour cause.
C’est que les deux hommes s’apprécient depuis leur rencontre dans les salles du centre des cadres de l’UBS à Wolfsberg au milieu des années 70. Hans-Rudolf Merz y est vice-directeur, alors qu’Eugen Haltiner y débute son cursus de cadre. Vingt ans après, c’est autour de la vente de la Banque cantonale d’Appenzell Rhodes-Extérieures (ARKB) à UBS que les deux hommes font affaire. Hans-Rudolf Merz, préside le conseil d’administration de l’ARKB, tandis que Eugen Haltiner siège au directoire de l’acheteur. D’ailleurs, dans le canton, l’opération fait la réputation du radical Merz, ce qui le propulsera, en 1997, au Conseil des Etats. Avant d’en faire un candidat au Conseil fédéral, élu en décembre 2003.
Bien sûr, ces relations personnelles n’expliquent rien, mais elles ont le mérite d’éclairer un point: en Suisse, la taille de l’aquarium, décrit par Philippe Gugler, est vraiment petite.