Il est anticonstitutionnel de laisser mourir un nécessiteux sous un pont. Par contre, le stade ultime précédant la misère s’érige en système de l’asile. Selon le vote de juin du Conseil national, les quelque 40000 requérants de Suisse devraient être relégués à l’aide d’urgence plutôt que sociale. Ce régime ne fournit que le minimum vital, selon l’article 12 de la Constitution, qui attribue aux gens en détresse «les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine». Concrètement, 7 à 10 francs par jour pour se nourrir et un lit provisoire dans un centre collectif. 

Depuis ce vote du 13 juin, la suppression de l’aide sociale s’illustre comme le symbole de la nouvelle rigidification de l’asile, même si le PLR – qui la mène – tempère en évoquant une aide d’urgence «augmentée», qui comprendrait des programmes d’occupation. En vain. Déjà, le Conseil des Etats fait marche arrière. Chargée d’étudier le dossier, la Commission des institutions politiques (CIP) a été prise d’assaut par les cantons et les villes, explique le sénateur Robert Cramer (Vert/GE).

«Ils sont unanimes: c’est impensable de faire vivre des gens sur une longue durée dans des conditions dites “d’urgence”, donc de survie. Ce serait aussi administrativement trop lourd à mettre en œuvre.» Dès lors, la CIP recommande au Conseil des Etats de recourir à la suppression de l’aide sociale plutôt comme sanction pour les récalcitrants.

Le vote du 11 septembre semble se diriger vers cette voie médiane. Elle séduit en sa qualité de réponse à la hausse de la criminalité des requérants d’asile, notamment les problématiques Tunisiens. Par contre, elle comporte un énorme point d’interrogation. La commission n’a aucune estimation du nombre de personnes qui seraient ainsi sanctionnées. Sous le terme de récalcitrants, la CIP entend à la fois ceux qui commettent des infractions pénales et ceux qui entravent la procédure.

Etonnamment, elle n’a même pas évoqué l’éventualité que cela inclue les migrants sans passeport. Or, 66% des requérants débarquent en Suisse sans pièce d’identité. Perte ou destruction, cette entrave à l’identification constitue un des gros défis de l’Office fédéral des migrations (ODM). 

Une définition exacte du terme récalcitrant s’impose, afin d’éviter qu’en y cumulant les déboutés et les NEM (non-entrées en matière), on arrive à la presque totalité des requérants. L’enjeu est d’autant plus sérieux que la sanction des récalcitrants aurait un caractère obligatoire, alors qu’elle n’est qu’un outil actuellement.

Beat Meiner, ancien directeur de centre à Zurich devenu secrétaire général de l’organisation suisse d’aide aux réfugiés, rappelle l’exemple d’une famille rom: elle logeait dans un centre mais pratiquait la mendicité de façon quasi professionnelle. Des parents venaient la prendre en voiture pour mendier dans la région zurichoise. En plus, la famille jouait les roitelets dans le centre, refusant les tâches ménagères et raillant ceux qui les accomplissaient. La diminution de l’aide sociale s’est posée comme une évidence.

La politique des catégories

Récalcitrant, cela pourrait devenir le mot-clé de la réforme 2012, comme le furent NEM puis déboutés par le passé. Car ce resserrement de vis n’est qu’une étape dans le processus des dix dernières années, qui consiste à diviser les requérants selon des catégories toujours plus spécifiques. Ainsi, en 2008, les «déboutés» ont été sortis de l’aide sociale. Auparavant, en 2004, c’étaient les NEM qui inauguraient le régime de l’aide d’urgence (voir graphique). Si l’esprit de ces lois – séparer le bon grain de l’ivraie – peut faire sens, les conséquences n’en demeurent pas moins frappantes: entre 2008 et 2011, plus de 32000 personnes sont tombées sous le coup de l’aide d’urgence. Une masse sous-estimée dans un régime conçu à l’origine comme exceptionnel.

Des 32000 personnes, seules 18500 ont réclamé les prestations. A notre demande, l’ODM considère comme un succès le fait que seuls 58% des cas potentiels y fassent appel. «Le législateur souhaitait renforcer la crédibilité de la loi sur l’asile en diminuant le nombre de personnes qui, malgré leur devoir de quitter la Suisse, continuent à y séjourner.» 

Ce raisonnement est un peu court. Ne pas réclamer l’aide d’urgence ne signifie pas encore avoir quitté le territoire. Il s’agit plutôt de 13500 personnes qui ont disparu du radar de l’administration, ce qui s’avère plus inquiétant que réjouissant. «La plupart sont devenus des sans-papiers, suppose Beat Meiner. Ils sont tombés dans l’illégalité, soit en prenant un travail au noir soit en basculant dans la criminalité, comme le trafic de drogue.»

Pour lui, ce n’est pas un hasard si ce sont les jeunes hommes, plus habiles dans le système D, qui s’extraient le plus. Une analyse que partage Claude Schwab, député socialiste vaudois et président d’Appartenances, une association qui travaille avec les migrants. «A l’aide d’urgence, ce sont d’abord les plus faibles qui trinquent: les femmes et les enfants.» Les chiffres le confirment: 38% des femmes et des mineurs font appel aux prestations, contre 30% d’hommes. Cette surreprésentation tranche avec la rhétorique d’une majorité du Conseil national, qui martèle que les personnes dites vulnérables seraient épargnées par le passage collectif au régime d’urgence.

Le flux de migrants indifférent aux politiques suisses

L’aide d’urgence est un ovni dans l’univers des assurances sociales. Alors que l’abus de prestations a été érigé en thème de campagnes politiques, les migrants préfèrent renoncer à celles de l’aide d’urgence: le monde à l’envers. «C’est un régime chicanier», explique Beat Meiner. Chaque semaine, ou quinzaine, les déboutés doivent réactiver leur demande auprès des services de la population, avec la crainte (généralement infondée) d’être mis dans un avion pour un retour forcé. Et cela, au nom d’une indemnité au seuil de la viabilité. «8 francs par jour pour se nourrir, ce n’est même pas suffisant pour se maintenir en bonne santé», dénonce Beat Meiner.

A cela s’ajoutent les conditions de vie. Les déboutés vivent dans des centres séparés des requérants en procédure, soumis à des règles spécifiques: selon les cantons, cela passe par l’obligation de quitter sa chambre le matin, de rester dehors toute la journée ou de rentrer au couvre-feu à 22 heures. Le type de bâtiments cause également la colère: abris de la protection civile, souterrains sans fenêtres, containers... Dans les Grisons, en juillet, les requérants auraient bouté le feu à leurs propres containers, par protestation. 

La modestie des infrastructures tient moins de la volonté d’économie que du principe. La Conférence des directeurs des affaires sociales (CDAS) encourage dans ses recommandations un hébergement au «confort sensiblement moins élevé que les structures collectives de l’aide sociale pour requérants d’asile». Elle précise que «le seul fait (d’être) une famille ne justifie pas l’hébergement en appartement». Une pique bien sentie envers les cantons plus humanitaires, comme Vaud, Fribourg et Zurich, qui se refusent à placer des mineurs en centre collectif et loge toute la famille en appartement.

L’aide d’urgence est un régime austère, personne ne le conteste. Si le Parlement l’a étendue à un nombre toujours plus élevé de requérants – en 2004, en 2008, peut-être en 2012 – c’est dans le but de réduire l’arrivée des migrants. «Il s’agit de diminuer l’attractivité financière de la Suisse, pour éviter que des gens qui n’ont pas droit à l’asile viennent comme réfugiés économiques, en comptant sur les prestations sociales», explique le secrétaire politique du PLR, Fabrice Tedeschi.

Or, si l’on étudie le flot de requérants dans le sillage des réformes passées, on n’y décèle aucun impact. Le nombre de demandes annuelles s’est stabilisé entre 10000 et 15000 entre 2004 et 2010, puis s’est envolé à 22000 à l’éclosion du printemps arabe. Tous les acteurs du terrain, de l’ODM aux associations, posent un verdict formel: il est impossible de mesurer l’impact de réformes suisses sur la venue d’étrangers. Ceux-là suivent le cours de leur propre réalité. «Les requérants ne savent rien de nos procédures, c’est un mythe de croire que les passeurs les briefent sur ce sujet, explique Beat Meiner. Quant à penser que des gens traverseraient la mer et des milliers de kilomètres pour toucher 12 francs par jour en Suisse, c’est absurde...»

Pour vivre, 60% de moins que les Suisses à l’aide sociale

C’est là le deuxième mythe: l’attractivité de l’aide sociale que les requérants reçoivent à l’arrivée. Les montants n’ont rien à voir avec ceux que touchent des Suisses dans le revenu d’insertion (RI): ceux-là s’élèvent à 977 francs, alors que les requérants se contentent de l’aide sociale dite «asile», à 403 francs. Un différentiel de 60% (voir graphique).

La commission du Conseil des Etats tient à ce principe et veut l’inscrire dans la loi, afin de prouver à la population que «les requérants d’asile ne sont pas mieux traités que les Suisses», selon Robert Cramer. Or, elle ne parle que d’une différence de 30% – un chiffre transmis par l’ODM et les cantons (CDAS) et qui résulte d’une pirouette mathématique. En effet, si on ajoute le loyer et les assurances maladie, on arrive à un coût de l’aide sociale à 1100 francs pour les requérants et à 1700 pour les Helvètes, effectivement 35% d’écart. Par contre, l’argent pour vivre et se nourrir dans les poches des requérants est bel et bien inférieur de 60%.

A terme, cette différenciation pourrait poser problème. En Allemagne, où l’aide sociale des requérants est également plus basse que celle des nationaux, ce principe a été décrété anticonstitutionnel. En juillet, le Tribunal fédéral a jugé que «le législateur doit toujours orienter ses prestations selon les besoins concrets du minimum vital (...) et que la Constitution ne permet pas que les prestations de l’aide sociale soient différenciées selon le permis de séjour». L’aide aux requérants va passer de 224 à 336 euros par mois. 

Le risque de rallonger la procédure

Bien qu’a priori raisonnable, la proposition de la CIP du Conseil des Etats requiert la prudence. Pour les principes constitutionnels d’une part, mais surtout pour la mise en application. «La décision de supprimer l’aide sociale des récalcitrants sera soumise au droit de recours», prévient Erich Dürst, directeur de l’EVAM (Etablissement vaudois d’accueil des migrants). «Si c’est systématique, comme le prévoit la commission, cela risque de rallonger les procédures, alors que le but actuel est justement de les simplifier et de les accélérer. Je ne suis pas convaincu par l’efficacité de cette disposition.»

La durée de procédure reste le nerf de l’asile. La dégringolade des conditions d’accueil a montré qu’il est utopique de freiner le flux en légiférant ainsi. A l’inverse, une procédure efficace permet de renvoyer rapidement les illégitimes. En un an, l’ODM a déjà réduit la durée moyenne de 225 à 172 jours et celle des cas Dublin à 62 jours, contre 120 avant 2011. Par ailleurs, l’ODM rendra désormais un verdict en 48 heures aux ressortissants des Balkans; et pourra renvoyer les Tunisiens grâce à l’accord de réadmission signé en juin. 

Enfin, si l’afflux de réfugiés inquiète, il reste bien en deçà de ce que la Suisse a connu. En 1999, 46000 migrants – deux tiers issus d’ex-Yougoslavie – avaient déposé une requête, le double des 22000 actuelles. Et s’il est certain que l’augmentation du nombre pose un casse-tête administratif et social, il s’accompagne d’une bonne nouvelle: le taux de reconnaissance des requérants a grimpé de 15% (sur la dernière décennie) à 21% en 2011. Il y a donc plus de «vrais» réfugiés qu’autrefois.

Le fossé entre l'aide sociale pour les Suisses et l'aide aux requérants se creuse