Plus jamais ça. Le 16 octobre 2008, la première banque helvétique est à deux doigts de déposer son bilan. La Confédération intervient pour sauver UBS, jugeant que le naufrage d’un tel mastodonte – 25 000 emplois en Suisse, 70 000 entreprises financées, 20% de l’épargne du pays – serait désastreux.
C’est un choc majeur. Une entorse à la doctrine libérale. Très vite, politiques et régulateurs échafaudent des plans pour empêcher un tel scénario de se reproduire. Plus jamais ça.
De ce traumatisme naît un projet de révision de la loi sur les banques, appelé «Too big to fail». L’acception n’est pas nouvelle. Popularisé lors du sauvetage de la Continental Illinois Bank par le Gouvernement américain en 1984, le concept des banques «trop grandes pour que l’Etat les laisse partir en faillite» est sur toutes les lèvres depuis le début de la crise financière.
En février 2008, le Gouvernement britannique nationalise Northern Rock. Un mois plus tard, Bear Stearns est reprise par J.P. Morgan, avec l’aide de la Réserve fédérale américaine. IndyMac, Fannie Mae et Freddie Mac sont aussi emportées par la crise des subprimes; Washington intervient de nouveau. Toutes «too big to fail».
La Suisse, pays des banques, a deux établissements dont les bilans cumulés en 2008 représentent six fois le produit intérieur brut (PIB). C’est énorme: aux Etats-Unis, toutes les banques ne valent même pas le PIB d’une année.
UBS et Credit Suisse contrôlent par ailleurs le tiers du marché du crédit helvétique. Ils sont «trop grands pour faire faillite». A ceux qui en douteraient encore, le sauvetage d’UBS en octobre 2008 fournit une preuve éclatante.
Que dit la nouvelle loi ?
La loi dont les parlementaires ont débattu cette semaine à Berne prévoit de nombreuses mesures, dont une particulièrement spectaculaire: la hausse des exigences en matière de fonds propres pour les «banques d’importance systémique», c’est-à-dire UBS et Credit Suisse.
Le ratio minimal entre les fonds propres et le total des actifs pondérés* passerait à 19% d’ici à 2019, ce qui correspond à peu près au double des normes internationales (connues sous le nom de «Bâle III»). En cas de crise, plus de fonds propres signifie moins de risque que l’Etat soit appelé à la rescousse pour recapitaliser une banque aux abois.
La loi introduit aussi une nouvelle forme de fonds propres: les CoCos (abréviation de «contingent convertible bonds»). Il s’agit d’une sorte de capital hybride, situé entre l’action (qui est un titre de propriété) et l’obligation (qui est un emprunt).
En cas d’instabilité de la banque, les détenteurs d’emprunts CoCos peuvent voir leurs titres se convertir en fonds propres. Il s’agit donc d’une forme de capital «doux», qui s’ajoute aux fonds propres de base. Le projet de loi prévoit un noyau dur de 10% de fonds propres de base, complété par 9% de CoCos.
Est-ce une réforme ambitieuse ?
De l’avis de nombreux observateurs – y compris ceux qui critiquent volontiers la position des grandes banques –, le texte présenté par le Conseil fédéral est plutôt courageux. Le rôle joué par Peter Siegenthaler, l’ancien directeur de l’Administration fédérale des finances qui a présidé la commission d’experts à l’origine du projet de loi, semble avoir été capital.
«Il a mené un groupe composé de représentants de tous les milieux, y compris des banques, avec beaucoup d’autorité, observe le conseiller aux Etats socialiste, Alain Berset. Cette unanimité laisse penser qu’une action concrète est possible.»
Cela dit, une option plus radicale a été écartée des discussions: celle d’un morcellement des grandes banques en plusieurs unités juridiquement distinctes, ce qui permettrait à l’une de faire faillite sans compromettre tout le système.
C’est l’option défendue depuis longtemps par quelques voix isolées: le patron de la Banque Wegelin, Konrad Hummler, le stratège de l’UDC, Christoph Blocher, ainsi que bon nombre de personnes situées à gauche de l’échiquier politique.
Aux Etats-Unis, une telle séparation a déjà existé par le passé: la loi Glass-Steagall de 1933 avait forcé les banques à dissocier leurs activités commerciales des activités d’investissement. Abrogée en 1999 sous l’administration Clinton, la loi aurait peut-être empêché que la folle spéculation sur les subprimes fragilise autant les grands établissements américains.
En juillet 2010, Barack Obama a fait passer la loi Dodd-Frank sur la réforme de Wall Street, qui inclut une «règle Volcker» limitant les investissements spéculatifs des banques. En Suisse, le projet de loi «Too big to fail» n’aborde pas cette question.
Peut-on empêcher un nouveau cas UBS ?
Non, pas de manière certaine. Une nouvelle loi peut tout au plus réduire les risques d’un nouveau cas UBS. «Le contenu même du texte montre qu’il n’y a pas de certitude», explique Aymo Brunetti, chef de la politique économique au Secrétariat d’Etat à l’économie (Seco) et membre de la commission d’experts présidée par Peter Siegenthaler.
«D’abord, on augmente les fonds propres pour empêcher la faillite. Mais si jamais elle devait avoir lieu, on prévoit déjà un deuxième volet de mécanismes (les CoCos, ndlr), afin de sauver les parties de la banque qui sont essentielles pour l’économie suisse.»
Tout cela reste encore à tester et les doutes sur le fonctionnement réel du mécanisme sont nombreux. «Il serait bon que tous les pays créent un tel mécanisme, poursuit Aymo Brunetti. Idéalement, l’étape suivante serait la mise en place d’une réglementation des faillites des banques au niveau mondial. Mais c’est très ambitieux.»
Pour Paul Dembinski, professeur d’économie à l’Université de Fribourg et directeur de l’Observatoire de la finance à Genève, «toute cette histoire a été traitée de manière assez unidimensionnelle en Suisse, dans la perspective exclusive des risques de faillite.
Or, la crise a montré que les mastodontes sont à la fois dangereux du point de vue systémique, car trop complexes pour êtes bien régulés, et pernicieux en soi, car ils ont tendance à transformer les marchés en oligopole.»
Qui s'oppose et pourquoi ?
Les deux grandes banques suisses – qui se sont déclarées favorables à une nouvelle loi sur le «too big to fail» – ont petit à petit intensifié leurs efforts de lobbying dans l’espoir d’influencer le débat au Parlement. C’est UBS qui a dégainé en premier, au début de 2011.
L’établissement a fait savoir que les nouvelles règles envisagées le mettraient dans une situation défavorable face à ses concurrents étrangers. Le directeur général, Oswald Grübel, a même agité le spectre d’une possible délocalisation de certaines activités hors de Suisse.
Plus récemment, Credit Suisse a contesté la proposition du Conseil fédéral d’appliquer les règles minimales de fonds propres de 19% à chacun des établissements individuels du groupe. Selon la banque, cela reviendrait en réalité à exiger un ratio de quelque 26% au niveau du groupe dans son ensemble, un niveau jugé beaucoup trop élevé.
Pendant ce temps, l’Union européenne annonce qu’elle n’imposera pas les nouveaux ratios issus des accords de Bâle III avant 2014. Et les Etats-Unis n’ont même pas encore pleinement mis en œuvre les accords précédents (Bâle II); il n’y aurait donc aucune raison pour la Suisse de jouer les élèves modèles.
Cette argumentation est battue en brèche par les défenseurs de la nouvelle loi. Le vice-président de la Banque nationale suisse, Thomas Jordan, a récemment exposé son point de vue dans la Neue Zürcher Zeitung:
«Je suis convaincu que la compétitivité des banques suisses n’est pas mise en danger. (…) Si l’on considère les exigences pour les fonds propres de base (sans les CoCos, ndlr), la différence par rapport à Bâle III n’est plus que d’environ 3% et devrait s’amenuiser, voire disparaître [à terme].»
Que va-t-il se passer maintenant ?
Dans l’arène politique, la gauche exige aujourd’hui un ratio de fonds propres encore plus élevé, tandis que l’UDC réclame une tout autre approche avec un cloisonnement des différentes activités des grandes banques. Peu d’observateurs s’attendent toutefois à un changement fondamental du projet soumis par le gouvernement.
Reste que le climat politique a déjà nettement changé par rapport à l’an dernier. L’unanimité – presque suspecte – affichée initialement par les différentes parties concernées s’est brisée. Du besoin de définir un nouveau cadre réglementaire pour les grandes banques, le débat public a glissé vers la question de la compétitivité.
«Rares doivent être les domaines du comportement humain où l’histoire compte aussi peu que dans l’univers financier», écrivait John Kenneth Galbraith dans sa Brève histoire de l’euphorie financière. Le législateur suisse peut encore prouver le contraire: après le Conseil des Etats cette semaine, le Conseil national s’emparera du sujet à l’automne. La nouvelle loi entrera en vigueur en 2012 ou en 2013.
* Ce ratio est une façon courante de fixer un montant minimal de fonds propres. La Suisse reprend le concept d’«actifs pondérés en fonction des risques», tel que défini dans les accords de Bâle III, conclus en 2010, qui doivent être mis en place graduellement dans les différents pays entre 2013 et 2019.
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